La responsabilité juridique du ministre des Finances à l'approche de l'échéance présidentielle de 2029. Note d'information et d'alerte citoyenne au premier ministre. Pr ELY Mustapha.

 

 Monsieur le Premier Ministre,

En ma qualité de citoyen, d'enseignant-chercheur et de spécialiste des finances publiques, je me permets de porter à votre attention une réflexion juridique qui me paraît devoir retenir l'attention du Gouvernement , non pour ce qu'elle affirme au sujet de qui que ce soit, mais pour ce qu'elle révèle, avec la rigueur propre au droit, sur l'architecture institutionnelle qui encadrera la fonction de ministre des Finances à l'approche de toute fin de législature, singulièrement celle qui s'achèvera en 2029. 

Cette note n'est ni une mise en cause ni une prise de position politique : elle est un exercice de pédagogie civique, que j'estime utile de porter à votre connaissance avant que les circonstances n'en fassent une urgence.

Je tiens à préciser, avec la même clarté que je souhaite prêter au droit lui-même, l'esprit dans lequel cette note est écrite. Elle ne procède d'aucune démarche de rapprochement avec le pouvoir en place, ni d'aucune opposition irréfléchie à son égard. Je n'exerce et ne recherche aucune fonction ministérielle, élective ou politique quelconque : je ne suis ni ministrable, ni éligible, ni prétendant à quelque charge que ce soit. Il s'agit uniquement de la démarche d'un citoyen et d'un enseignant soucieux de la bonne gestion des finances publiques mauritaniennes, qui souhaite y contribuer, dans les limites de sa compétence, par l'éclairage que peut apporter le droit ; et cela pour le meilleur de cette gestion, non pour un intérêt qui lui serait propre.

Je mesure pleinement que vos services disposent de juristes qualifiés, à la Primature comme au ministère des Finances, parfaitement en mesure d'instruire ces questions avec toute la compétence requise. Mais je crois qu'une analyse portée depuis l'extérieur de l'appareil de l'État présente, sur ce sujet précis, un avantage propre : n'étant tenue par aucun lien de subordination hiérarchique ni par aucun intérêt professionnel engagé dans un quelconque dossier, elle peut être formulée en toute indépendance et liberté d'esprit, sans les contraintes de réserve qui s'imposent légitimement à un service placé sous votre autorité. C'est cette indépendance de jugement, et elle seule, qui justifie le choix de vous soumettre cette réflexion comme une contribution citoyenne, en complément,  non en concurrence - de l'expertise dont vous disposez déjà.

Comprendre avec rigueur ce que dit le droit

Le Décret n° 349-2019/PM, qui fixe les attributions du ministre des Finances, ne relate aucun fait : il définit une fonction. C'est précisément ce qui en fait un instrument d'analyse rigoureux, utilisable indépendamment de toute affaire particulière, aujourd'hui comme demain. Ce texte confie au ministre une mission de conception ( non de simple exécution ) de la politique financière et budgétaire de l'État ; il fait de son contreseing, sur les décrets relevant de ses attributions, un acte d'adhésion personnelle qui engage sa responsabilité propre, distincte de celle du chef de l'État ; il place sous son autorité directe l'Inspection Générale des Finances, avec l'obligation ( non délégable ) de porter toute irrégularité constatée à la connaissance des organes de contrôle spécialisés ; il fait enfin de lui, par le jeu du principe classique de séparation des ordonnateurs et des comptables publics, l'autorité de tutelle sur la quasi-totalité des circuits de la dépense publique - domaines, impôts, douanes, Trésor.

Cette architecture institutionnelle, ancienne et commune à la plupart des systèmes financiers publics francophones, produit une conséquence logique simple, que je crois utile d'expliciter : à l'issue d'une législature présidentielle  (et la Constitution mauritanienne en fixe la durée maximale à deux mandats de cinq ans, soit dix ans au plus ), un ministre des Finances resté en fonction tout au long de cette période ne pourrait, si des irrégularités graves venaient à être établies au sommet de l'État, invoquer une ignorance totale sans que cette ignorance elle-même n'appelle une explication.

Le droit pénal comparé connaît cette figure sous le nom de « dol éventuel », ou, dans sa version anglo-saxonne, de « willful blindness » : l'abstention délibérée de rechercher une vérité que l'on pressent n'est pas traitée comme une ignorance innocente, mais comme l'équivalent fonctionnel de la connaissance elle-même. Ce raisonnement ouvre, selon les faits, quatre régimes de responsabilité bien distincts et de nature différente : pénale (complicité, recel, non-dénonciation, blanchiment), civile (faute de gestion, action récursoire de l'État), financière (devant la Cour des comptes, au titre des lois de règlement) et politique (solidarité gouvernementale, ou, pour les faits qualifiables de haute trahison, devant la Haute Cour de Justice).

Le droit musulman, comme il se doit de le rappeler, source principale du droit mauritanien, converge de manière brillante avec cette exigence. La charge publique y est conçue comme un dépôt de confiance, soit une amāna (أمانة) que le Coran ordonne de restituer fidèlement à son ayant droit (Coran, sourate An-Nisa, verset 58), et le hadith authentique rapporté par les imams Al-Bukhari et Muslim, selon lequel « chacun de vous est un berger, et chacun de vous est responsable de son troupeau » (كلكم راع وكلكم مسؤول عن رعيته), fonde depuis les origines la responsabilité de quiconque exerce une charge sur autrui.

 Le fiqh du dépôt de confiance pose en outre une règle constante, commune aux écoles juridiques : le dépositaire (الأمين) n'est tenu responsable de la perte de ce qui lui est confié que s'il y a eu, de sa part, dépassement (تعدٍّ) ou négligence (تفريط) c'est-à dire une négligence qui, s'agissant d'une charge de contrôle, peut résider précisément dans le fait de n'avoir pas voulu savoir ce qu'il en était de son devoir de vérifier.

Cette même architecture éclaire, sur le plan institutionnel, les régimes de responsabilité envisagés plus loin. Le verset coranique interdisant de dissimuler un témoignage utile à la manifestation du droit - « et ne dissimulez pas le témoignage ; quiconque le dissimule, son cœur est assurément pécheur » (Coran, sourate Al-Baqara, verset 283),  rejoint ici l'exigence de dénonciation. La distinction classique établie par l'imam Al-Mawardi, dans son traité de droit public Al-Ahkâm as-Sultâniyya (XIe siècle), entre le vizir à délégation générale (وزير التفويض), investi d'un pouvoir de décision propre, et le vizir de simple exécution (وزير التنفيذ), rejoint très exactement celle, que j'ai soulignée plus haut, entre une fonction de conception et une fonction d'exécution passive. Le contrôle des gestionnaires publics trouve enfin un précédent institutionnel ancien dans la wilâyat al-mazâlim (ولاية المظالم), l'instance de redressement des griefs à laquelle Al-Mawardi consacre un chapitre entier de ce même traité, et dont la mission ( statuer sur les abus commis par les agents de l'État dans l'exercice de leur charge )  annonce, dans ses principes, celle qu'assume aujourd'hui la Cour des Comptes.

Notons que les sanction ne dispensent jamais de la restitution, qui la précède et lui est indépendante, selon le principe résumé par le hadith rapporté par Abu Dawud et At-Tirmidhi : « la main répond de ce qu'elle a pris, jusqu'à ce qu'elle le restitue » (على اليد ما أخذت حتى تؤديه). S'agissant spécifiquement de la corruption, le hadith rapporté par Abu Dawud, At-Tirmidhi et Ibn Majah rapporte que « le Messager d'Allah a maudit le corrupteur et le corrompu » (لعن رسول الله الراشي والمرتشي), en faisant l'un des grands péchés du droit musulman ; et le hadith authentique, rapporté par Al-Bukhari et Muslim, de l'agent chargé de collecter l'aumône légale qui prétendait garder pour lui les présents reçus à ce titre, établit de façon ancienne que tout avantage obtenu par un agent public en raison de sa charge, au-delà de sa rémunération légale,  revient au trésor public, et non à son bénéficiaire personnel.

Si j'ai attiré l'attention sur ce double fondement, juridique comparé et islamique, c'est parce qu'il ouvre, selon les faits, comme déjà souligné ("فذكر إن نفعت الذكرى") quatre régimes de responsabilité bien distincts et de nature différente : pénale (complicité, recel, non-dénonciation, blanchiment), civile (faute de gestion, action récursoire de l'État), financière (devant la Cour des Comptes, au titre des lois de règlement) et politique (solidarité gouvernementale, ou, pour les faits qualifiables de haute trahison, devant la Haute Cour de Justice).

Je souligne, avec la même rigueur d'un enseignant, ce que mon raisonnement ne permet pas d'affirmer : la fonction crée une probabilité de connaissance, non une preuve. Le droit exige toujours, pour chaque personne et pour chaque fait, la démonstration d'un élément moral et d'un élément matériel qui lui soient propres. Aucune responsabilité individuelle ne se déduit automatiquement d'un poste occupé. C'est cette double exigence,  de rigueur structurelle et de présomption d'innocence,  qui fait, à mes yeux, la valeur pédagogique de cette analyse, et qui m'autorise à vous la soumettre sans qu'elle vise, ni ne nomme, quiconque.

 

Pourquoi j'estime utile de vous alerter dès à présent…

Cette réflexion n'aurait qu'un intérêt académique si le droit n'avait de force dissuasive qu'après les faits. Or l'analyse économique du droit, depuis les travaux fondateurs de l'économiste Gary Becker sur la dissuasion pénale,  enseigne l'inverse : une règle de responsabilité ne modifie les comportements que si elle est connue avant l'acte, non découverte après lui à la faveur d'un scandale.

 C'est cette conviction qui motive ma démarche. À l'approche de l'échéance présidentielle de 2029, il me paraît de l'intérêt de l'État et, tout autant, de l'intérêt personnel de quiconque exercera alors la fonction de ministre des Finances,  que les mécanismes de contrôle prévus par le Décret n° 349-2019/PM soient, dès aujourd'hui, exercés avec une visibilité et une constance telles qu'aucune ambiguïté ne puisse, le moment venu, s'installer sur ce qui a été su, signalé et transmis.

C'est dans cet esprit, et à titre de simples pistes de réflexion soumises à votre appréciation, que je me permets de suggérer :

1. de renforcer la traçabilité et la publicité des rapports de l'Inspection Générale des Finances, ainsi que la régularité de leur transmission à la Cour des Comptes, au Parquet et à l'Instance nationale de lutte contre la corruption, dans des délais formalisés ;

2. de veiller à la production et à l'examen sans retard des lois de règlement, condition du bon fonctionnement du contrôle a posteriori exercé par la Cour des Comptes sur l'ensemble d'une législature ;

3. de documenter systématiquement la chaîne des contreseings et des actes engageant la responsabilité budgétaire, afin qu'elle demeure, à tout moment, reconstituable ;

4. de faire de cette rigueur une norme stable, appliquée de façon identique par les équipes gouvernementales successives, indépendamment du calendrier électoral; car c'est la constance de la règle, plus que sa sévérité, qui lui donne sa force dissuasive et protectrice.

Je forme le vœu que cette note soit reçue dans l'esprit purement civique et pédagogique qui l'anime. Elle ne vise, ni n'accuse, aucune personne déterminée, actuellement en fonction ou non. Elle rappelle seulement qu'en démocratie, la solidité des institutions se mesure autant à la clarté des règles qu'à la rigueur avec laquelle elles sont appliquées avant que les circonstances ne l'exigent.

 Toute législature a une fin ; c'est précisément pour cette raison que le droit doit, dès aujourd'hui, être clair pour tous ceux qui la servent - et c'est par la permanence du droit, plus que par l'éphémère du politique, que chaque responsable protège le mieux sa fonction et son intégrité.

Je vous prie d'agréer, Monsieur le Premier Ministre, l'expression de ma haute considération pour la charge que vous exercez au service de l'État.

Pr ELY Mustapha