Les caisses de l’Etat sont vides ! C’est une affirmation souvent correcte.
Car les
caisses de l’Etat sont par définition... souvent vides !
La véracité de cette
affirmation dépend donc de l’instant où on l’exprime. C’est un point de rencontre entre la théorie
quantique et les finances publiques.
Alors comment est-ce possible ? Simple, L’Etat est la seule personne
morale publique qui peut dépenser … ce qu’elle n’a pas.
Comme dans la théorie quantique où un électron peut être en deux endroits à
la fois, si on ne l’observe pas, l’Etat peut être pauvre et riche en même
temps.
Prenons un exemple: lorsque la loi de finances de l’Etat est votée pour
l’année N +1 (disons pour l’année 2020), l’Etat n’a encore aucune ouguiya dans
ses caisses. Son budget est purement prévisionnel lorsqu’il est voté en
recettes et en dépenses. Pourtant l’Etat peut dès le mois de janvier de l’année
2020 commencer à dépenser, il le fait alors que les recettes (fiscales, non
fiscales, etc.) n’ont pas encore été perçues, c’est-à-dire encore recouvrées
par le Trésor public. Il dépense donc ce qu’il n’a pas.
Il continuera à dépenser conformément aux allocations budgétaires autorisés
par loi des finances de l’année, mais alors d’où tire-t-il les moyens
financiers dont il dispose ?
En attendant que les recettes fiscales et non fiscales (emprunts, produit
des dividendes, revenus du domaine, amendes etc.) entrent dans les caisses du Trésor ,
l’Etat empruntera pour faire face à ses dépenses domestiques (salaires
notamment), parmi ces emprunts que l’on rattache à la gestion de Trésorerie,
figurent les bons du Trésor.
Le bon du Trésor et un moyen d’acquisition d’argent frais pour le besoin de
Trésorerie. En effet, les bons du Trésor
sont des titres émis par l’Etat en représentation d’emprunts effectués dans le cadre
de l’équilibre budgétaire. Ils
participent à la fois au financement à court terme du Trésor et à la
réalisation de la politique monétaire de l’Etat, dont la moindre des
manifestations est l’action sur la masse monétaire en circulation avec ses
effets sur l’inflation, les taux d’intérêt, l’investissement, le crédit aux
agents économiques, la liquidité monétaire etc. etc.
Ce sur lequel il convient de se focaliser dessus, ce n’est pas le pouvoir
tout-à-fait légal, sinon même indispensable, d’émission des bons du Trésors ou
d’autres instruments d’emprunts (à moyen ou long terme), c’est la politique
monétaire de l’Etat mise en rapport avec la situation économique réelle du pays
Il n’y a donc rien d’exceptionnel à émettre des bons du Trésor (qu’ils
soient de simples bons du Trésor ou la variante islamique de ces bons). D’ailleurs
la BCM, ne se limite pas aux montant des bons du Trésor mis en adjudication,
elle les dépasse parfois de 100 % lorsque les soumissionnaires en réclament
davantage et que l’offre n’est pas suffisante.
Quant aux bons du Trésor, la Banque Centrale en émet quasiment
tous les quinze jours, sinon toutes les semaines et pour des milliards d’UM!
Pourquoi alors cet intérêt soudain pour l’émission du 27 août 2019 et
non pas pour celles qui l’on précédée ?
La différence par rapport à Juillet, c’est que le 27 août Aziz n’était plus
là…. et il fallait demander des comptes dans une atmosphère succédant à une
dizaine d’années d’un pouvoir accusé de corruption, de détournement et de
dilapidation des biens publics. « Aziz a tout emporté, ses courtisans
aussi, …les caisses de l’Etat sont vides ! » Il fallait lever le doute…
C’est ainsi que le changement de Président et de gouvernement a aussitôt entrainé
la focalisation sur la dernière émission de bons du Trésor.
Beaucoup pensant ainsi que l’émission de bons du Trésor du 27 Août vise à
couvrir la soustraction financière, notamment des liquidités du Trésor public
opérée par le régime d’Aziz sur le départ
.
.
Ceci ne peut correspondre à une réalité puisque d’abord la pratique des bons
du Trésor est ancienne, et, la BCM en émet toutes les semaines et au plus tous
les 15 jours !
Ainsi l’émission du 2 juillet 2019 avait permis d’engranger (à travers les
soumissions retenues) 789 Millions d’UM (soit un taux de couverture de 197%),
alors que celle deux mois plus tard du 27 Août, objet de la contestation n’en a
permis que 356 millions.
Voici à titre d’exemple la liste des émissions de bons du Trésor pour les
mois de juillet et d’Août :
Le montant total des soumissions (retenues) pour l’émission du 02 juillet
2019 (789 millions d’UM) dépasse largement celle ayant fait l’objet de la
dénonciation, soit celle du 27 Août 2019 qui, elle, n’a permis de lever que 356
Millions d’UM (sur les 660 millions mis en adjudication par la BCM).
La différence par rapport à Juillet, c’est que le 27 août Aziz n’était plus
là…. Et mieux encore pour l’adjudication de l’émission des bons du Trésor du 02
juillet, alors que la BCM n’avait requis que 400 millions d’UM, elle s’en est
vu soumissionnée 786 millions d’UM, soit un taux de couverture de 197% !
Et pourtant, cela n’a pas fait de bruit.
Bref, l’émission de bons du Trésor est une opération de politique monétaire
tout-à-fait ordinaire dans la gestion des finances publiques.
Rappelons que la Conférence de Presse du Ministre des finances et du
Gouverneur de la BCM, a eu pour objectif de rassurer sur l’Etat de santé des
finances publiques suite au tollé généré par l’émission de bons du Trésor !
Cependant, l’argumentaire avancé durant cette intervention pour prouver que
les « caisses de l’Etat ne sont pas vides » à savoir le niveau des réserves de
change (1Milliard de dollars/2019 soit 06 mois de couvertures des importations)
… n’est pas démonstratif.
Le commun des mortels se poserait la question : Quel rapport y a-t-il à
utiliser l’argumentaire des réserves de change qui sont tendues vers la balance
des paiements pour prouver que les caisses de l’Etat ne sont pas vides puisque
les réserves de change ne sont pas destinées à financer la dépenses domestiques
de l’Etat, elles ne couvrent pas les dépenses
budgétaires et particulièrement les dépenses de fonctionnement, elles n’entrent
pas non plus dans les recettes ordinaires de l’Etat pour financer ces dépenses
(salaires des fonctionnaires et achat des biens, fournitures etc.) . Et c’est
justement ce sont ces dépenses ordinaires qui sont les plus perceptibles par le
bon père de famille. Les grands agrégats économiques et la balance des
paiements ne sont pas le premier de ses soucis.
L’attitude de l’Etat ressemble un peu à une personne qui dispose de quoi acheter
ce qu’elle veut pour six mois et qui s’endette au jour le jour. One peut avoir
et ne pas avoir.
Le citoyen, bon père de famille, trouvera cela incroyable. Comment avoir un
milliard de dollars en réserve et emprunter ! Donc si l’Etat emprunte
c’est que les caisses sont vides ! Logique. Puisque ce milliard, il n’est
même pas à la Banque centrale de Mauritanie mais déposé quelque part entre la
Reserve fédérale et la Banque de France. Donc imperceptible.
Et c’est la raison pour laquelle l’argumentaire des réserves de change pour
justifier que la caisse de l’Etat n’est pas vide n’est pas pertinent. On ne peut expliquer que l’on a de l’argent
et qu’on ne l’a pas.
D’où le caractère désaxé de l’argumentaire de la conférence précitée. On ne
peut utiliser un argumentaire inadéquat (niveau des réserves de change), pour
justifier l’Etat des finances publiques mauritaniennes ; en tout cas pas
au niveau de la perception immédiate de ce que le citoyen peut en avoir
(paiement des salaires…)
Les devises étant précieuses pour l’achat de biens et services de l’étranger,
l’Etat les conserve à l’extérieur. Elles sont constitutives de réserves. Elles
proviennent d’opérations avec l’étranger (revenus des exportations de l’Etat
mais aussi d’agents économiques exportateurs). Si l’Etat veut dépenser à
l’intérieur, notamment en monnaie nationale, il utilise les instruments de
ponction de la monnaie en circulation, dont les bons du Trésor.
Ainsi, si les caisses de l’Etat appellent souvent une alimentation par bons
du Trésor c’est pour faire face à la période de « soudure » due à la
non concomitance entre le besoin de dépense publique et l’entrée de la recette
publique dans les caisses du Trésor (compte du Trésor à la Banque Centrale).
En définitive, la caisse de l’Etat si elle peut être vide,
elle ne l’est que temporairement.
L’Etat disposant toujours de son droit régalien d’emprunter même de manière
forcée. L’Etat est rappelons-le seul agent économique qui peut dépenser ce
qu’il n’a pas, car contrairement aux autres agents économiques (qui doivent
provisionner/gager/hypothéquer des titres ou des biens meubles et immeubles),
l’Etat se garantit par… son existence. Bien entendu, il y a derrière cela toute
la mécanique de tenue du registre de la dette, celle des engagements nationaux
et internationaux de l’Etat par la BCM, le Trésor Public et les services du
ministère des finances sans compter les institutions financières
internationales.
Sans préjuger de l’état des finances publiques pour 2019, il convient de
remarquer que celles de 2018, notamment les opérations financières de l’Etat, ont
été marquées « par une progression des recettes budgétaires et une
maitrise des dépenses publiques. Avec un total de MRU 56,7 milliards en 2018, les recettes
budgétaires ont connu une augmentation de 15% par rapport à 2017, essentiellement
liée à la hausse des recettes fiscales de 12,1%. S’agissant des dépenses publiques,
elles sont passées de MRU 49,4 milliards en 2017 à MRU 50,6 milliards en 2018,
soit un léger accroissement de 2,5%. Ainsi, le solde global a enregistré un
excédent de MRU 6,1 milliards, soit 3,3% du PIB contre un déficit global de MRU
0,1 milliard en 2017 représentant 0,1% du PIB. » (Rapport Annuel de la BCM
2018)
Alors où se trouve le problème ? Plusieurs
problèmes subsistent.
L’INFORMATION ET LA TRANSPARENCE
L’un des problèmes essentiels réside dans la transparence et l’information
du public. Le laxisme dans les institutions de Contrôle des finances publiques.
La chambre des députés (et dans le passé le Sénat) est en carence en terme de
contrôle, la Cour des comptes est invisible et l’Inspection Générale d’Etat,
est en veilleuse.
Ainsi face à l’absence d’audit et de contrôle de l’administration
financière et des organismes de gestion des finances publiques, ces dernières
sont depuis des décennies une chasse gardée du ministère des finances. Et le citoyen s’interroge, sur la destination
de ses ressources nationales.
L’émission des bons du Trésor de ce mois d’Août, n’est qu’un catalyseur de
ce besoin d’information face à un régime qui a géré les finances publiques
depuis des décennies de façon souvent opaques et qui lève le camp, sans subir
ni audit ni contrôle sur sa gestion de laquelle il doit, et demeure, redevable
à l’égard du peuple.
LES PERFORMANCES DANS LA PERCEPTION DES RESSOURCES PROPRES DE L’ETAT
Mais que peut fournir comme information réelle cette émission de bons du Trésor
au-delà de sa légalité?
L’émission accélérée et très rapprochées en jours d’une émission à l’autre
des bons du Trésor fait apparaître l’impérieuse nécessité de dynamiser et de
renforcer les moyens (humains et techniques) dont dispose le Trésor public et les
services fiscaux pour mobiliser à temps et en moyens, les ressources qui lui
sont dues auprès des contribuables et qui sont particulièrement celles
constitutives de « recettes propres de l’Etat » (impôts notamment).
A cela doit participer aussi une réelle politique de perception de l’impôt vis-à-vis
des redevables d’impôts. La complaisance, le copinage, les passe-droits, le
trafic d’influence, l’absence de rigueur dans le contrôle des impôts, les
exonérations indues, les amnisties et le laxisme dans les poursuites pour le
recouvrement des impôts constituent autant de manque à recouvrer pour le Trésor
public. Les bons du Trésor sont alors l’instrument de ce dernier pour mobiliser
un « fond de roulement » pour les dépenses ordinaires et courantes.
L’ALOURDISSEMENT DES DETTES DE L’ETAT
Chaque émission génère une dette à l’égard de l’Etat au profit des tiers et
qu’il doit honorer à échéance fixe compte tenu des délais impartis, elle
participe à l’alourdissement des créances de l’Etat (en émission, en gestion,
et en intérêts).
Ainsi, l’encours des bons du Trésor est passé de 5,37 milliards d’ouguiyas
(MRU) en 2017 à 5,45 milliards d’ouguiyas (MRU) au 31 décembre 2018.
Si l’on se devait d’épingler l’Etat ce n’est pas sur l’émission des bons du
Trésor mais sur son incapacité à honorer ses créances. Ainsi, ironiquement, la
Banque Centrale émet continuellement les bons du Trésor et pourtant l’Etat est
incapable de lui rembourser les créances qu’elle lui doit sur l’émission et la
gestion de ces bons du Trésor.
Nous avions consacré ici-même tout un article sur la requête faite par le
ministre des finances aux députés, l’année dernière, d’éponger quasiment 190
Milliards d’ouguiya que l’Etat doit à la Banque Centrale de Mauritanie.
En effet, l’analyse de la dette de l’Etat auprès de la Banque centrale
(impayés échus sur la gestion des bons du Trésor etc.) montre qu’elle
est faramineuse et qu’elle progresse d’année en année ! Avec une inertie réelle
de l’Etat pour rembourser certaines créances (152.970.598.502,30 UM) ou à
régulariser d’autres (36.929.463.764,56 UM). Elles se situaient en 2017, à
215.011.269.000 (plus de 215 milliards d’ouguiyas) contre 206.499.148 163,27 en
2016 soit une progression de 8 milliards et demi d’UM, en 2017.
C’est ce montant dû par la BCM à l’Etat que le ministre de l’économie et
des finances a voulu, il y a quelques mois, faire éponger par le Parlement :
soit exactement 189.900.062.266,86UM (quasiment 190 milliards d’UM).
Ce chiffre est la somme des créances de l’Etat suivantes (hors chèques
postaux et allocations DTS BCM-Etat) :
- Créances sur l'Etat à régulariser (36 929 463 764,56)
- Créances / l'Etat convention 2013
(152 970 598 502,30)
Ce dernier montant est issu de La convention signée entre l’Etat et la BCM
le 30 décembre 2013 portant consolidation de diverses facilitées accordées par
la BCM à des entreprises publiques bénéficiant d’une garantie de l’Etat. Ce montant de plus de 152 milliards d’UM
figure encore en 2017 aux créances de l’Etat pour le même libellé 6 ans plus
tard ! Montrant ainsi le laxisme caractérisant la gestion des créances
publiques. Car si la BCM a accordé les facilités aux entreprises publiques se
chiffrant en milliards c’est bien parce que l’Etat en était garant. Or nul ne
peut se prévaloir de sa propre turpitude et encore moins de sa mauvaise gestion
des biens de la collectivité nationale.
Donc une preuve manifeste que si les caisses se vident
c’est bien dû à la mauvaise gestion des finances de l’Etat, pour lequel la BCM n’est vache à lait.
OU SE TROUVE LA VERITABLE DILAPIDATION DES BIENS
PUBLICS?
Où chercher alors la véritable dilapidation des biens publics, les
détournements des ressources nationales ? Pas dans le processus d’émissions de bons du Trésor.
Car ce processus est neutre et ne correspond qu’à une procédure de gestion d’une
émission règlementée mise en œuvre par la BCM, à la demande de l’État au profit
du Trésor. Son montant et ses modalités sont définies.
Il faut donc chercher en AVAL (gestion Courante des finances publiques) et
non pas en AMONT (financement du Trésor public), le mal qui ronge les finances
publiques mauritaniennes.
Ainsi, la question n’est pas à poser en amont sur le pourquoi de l’émission
des bons du Trésor, ou sur quels montants porte l’émission, mais plutôt en aval,
sur la destination de ces fonds, leur affectation, leur gestion et les
bénéficiaires de la dépense budgétaire effectuée sur ces fonds collectés en
amont. Et c’est là où le bât blesse.
C’est au niveau de la gestion des ressources publiques que se met en marche
la machine qui réduit les ressources publiques et met à mal le développement du
pays.
Des sommes faramineuses disparues dans des projets et transactions
douteuses, à l’effet multiplicateur des sommes cumulées à travers le fractionnement
en lots des marchés publics et les surévaluations dans l’achat par l’administration
publique de biens et de services et qui prennent leur source dans des conflits
d’intérêt, de connivences et des réseaux d’entente concertée avec bénéfices
partagés dans leur acquisition.
A ce qui est criminel et pénalement
sanctionnable (détournement, concussion, malversation trafic d’influence, népotisme
et corruption), s’ajoute le mal de la gestion ordinaire des ressources
publiques par l’administration publique elle-même.
En effet, s’il y a un gouffre imperceptible et qui absorbe les finances publiques
de façon dramatique, c’est l’incompétence d’une frange importante de l’administration
publique, son manque d’efficacité et d’efficience.
L’Administration mauritanienne, ne gère pas ses ressources (humaines,
matérielles et financières) suivant les techniques managériales moderne, ni
même avec leur esprit. Tout ordonnateur public dépense tant qu’il le peut
pourvu que son budget le lui permet, il ne se soucie que de la simple
régularité de ses actes en l’absence de toute vision de gestion optimale des ressources.
Il ne s’intéresse ni à l’opportunité de la dépense, ni à son efficacité, son
efficience ou sa pertinence. Et la dilapidation des ressources publiques vient
justement de là, générant ainsi la pauvreté et le sous-développement, alors que
l’Etat doit être le moteur du développement.
Les finances publiques sont dilapidées pour une grande part dans le
financement d’une administration publique inefficace dont la valeur ajoutée à l’économie
(marchande et non marchande) laisse à désirer.
Alors en Aval l’Etat utilise les ressources issues de tant de ressources
(internes et externes) dont participent à leur mobilisation les bons du Trésor,
pour financer en Aval, l’improductif, l’inefficient et l’inefficace, une administration
publique qui ne participe pas au développement mais qui absorbe, sans
contrepartie pour la collectivité nationale, ses richesses.
La fréquence donc d’émission des bons du Trésor (et autres titres de
créance) et leurs montants ne sont que le reflet de cet interminable besoin de financement
d’un Etat qui a défaut de prendre les mesures pour juguler les maux, surtout
humains qui minent ses finances publiques, végétera dans le sous-développement.
Et qu’elles que soient les richesses dont il dispose, il aura toujours…les caisses
vides.
Pr ELY Mustapha
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