Ce que nous coûtent nos ambassades.

Pour une comptabilité diplomatique fiable

A L’examen du budget général de l’Etat pour l’année 2007, l’allocation budgétaire pour l’ensemble des ambassades et consulats mauritaniens à l’étranger s’élève à plus de six milliards d’Ouguiyas (6 071 123 800) . Mais à cette allocation on doit ajouter un montant affecté au sein du budget du MAEC appelé « fonctionnement des ambassades et qui s’élève à 1 062 150 000 qui porte l’allocation totale à plus de 7 milliards d’ouguiyas (7 133 273 800) Soit plus 4 % du budget de fonctionnement (hors intérêts de la dette).

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Quant à la loi de finances pour 2008, elle alloue un budget de 7 milliards 234 millions 564 mille 819 ouguiyas au Ministère des Affaires étrangères, les ambassades en obtiennent 5 Milliards 105 Millions 848 Mille 693 ouguiyas soit plus de 70 % de ce budget. Si on y ajoute le chapitre 20 « fonctionnement des ambassades » (590 150 000) ce pourcentage est de 78 %. Ce qui signifie que nos ambassades, consulats et représentations à l’étranger coûtent à la nation 5 Milliards 695 Millions 998 mille 693 ouguiyas ! Pour quelle rentabilité pour un pays pauvre?

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Eu égard aux ressources limitées du pays, il convient de se poser la question à savoir si nos missions diplomatiques et consulaires, pour justifier de telles allocations, sont rentables ?

Il paraîtrait curieux au premier abord de traiter de la rentabilité de ce qui dans les esprits ne peut être évalué : la relation diplomatique.

Or il n’en est rien. Et c’est ce que nous allons montrer de façon suffisante pour que cela puisse justifier la mise en place d’une « comptabilité diplomatique ». Non pas au sens d’une dérivation de la comptabilité publique à savoir la « comptabilité des missions diplomatiques et consulaire » qui est une comptabilité-deniers tenue par ces services eux-mêmes mais d’une comptabilité « diplomatique » spécifique tenue par les autorités centrales notamment le ministère de la coopération et des affaires étrangères.
Avant de définir cette comptabilité diplomatique et son intérêt, faisons un tour du propriétaire, l’état des lieux.

I –Quel est l’état des lieux ?

Au niveau des ambassadeurs et des consuls

Les ambassades et consulats de la République Islamique de Mauritanie à l’étranger ont été sujet à critique et la perception que le citoyen en a n’est pas des plus satisfaisantes. Depuis bien des années l’on dénonce dans les médias et à travers les témoignages des mauritaniens à l’étranger notamment la carence de ces institutions. Elle sont considérées comme des villégiatures pour fonctionnaires et autres personnels qui les reçoivent en contrepartie de « services rendus » au régime ou sur la base de parentés et autres liens tribaux ou partisans loin des considérations de compétences ou d’efficacité . Ainsi l’ambassadeur ou le consul qui « débarquent » dans les ambassades et les consulats non pas souvent une volonté de servir mais souvent de se servir. L’ambassade est un lieu de repos et de villégiature dont le locataire usait et abusait car, ne sachant pas combien de temps, il allait y perdurer en faisait un fond de commerce par lequel transitait vers la Mauritanie la consommation énorme qu’il faisait au frais de l’ambassade des « duty-free » et autres approvisionnements au marché libre.

Comment se maintenaient les ambassadeurs et autres consuls à leurs postes ? Par un appui dans l’administration centrale et par une allégeance à un « cercle » de personnes qui leurs servaient d’arrière garde et qui dans l’administration centrale bénéficiaient périodiquement de leurs largesses. Le voyage d’un ambassadeur ou d’un consul en Mauritanie est l’occasion pour lui de rémunérer en « cadeaux » et autres « offrandes » ce cercle d’influence qui lui assure le maintien à son poste. C’était une politique du donnant-donnant, dans laquelle tout le monde y trouvait son compte.

L’ambassade n’était qu’un endroit de séjour pas une administration aux services de quelconques intérêts. Les chefs de missions étaient davantage préoccupés par leur maintien dans leurs privilèges que de la gestion des intérêts de l’Etat dans le pays hôte.
La mission diplomatique s’en ressentait et souvent même les autorités du pays hôte devant l’inactivité de ces missions les ignoraient complètement. C’est ainsi que l’on a pu voir une ambassade qui était tellement ignorée par le pays hôte, que le Ministère des affaires étrangères de ce pays ne répondait même pas au courrier qu’elle lui adressait.

La mission diplomatique ne remplissait , justement aucune de ses missions. Le volet culturel de son activité n’existait pas. Le volet commercial encore davantage. Son rôle se limitait à confectionner une valise diplomatique qu’elle expédiait périodiquement au pays dont on peut soupçonner le contenu et la valeur au vu de son inactivité.

Au niveau du personnel des ambassades et des consulats

Le personnel des misions diplomatiques, titulaires et de contractuels, se caractérise par un effacement total et une routine des plus caractéristiques des administrations qui tiennent à leurs privilèges. Outre une allégeance souvent frisant le ridicule au chef de la mission diplomatique, le personnel tourne autour du comptable de la mission qui est le pivot central et le complice de toute la mauvaise gestion. Le contrôle de gestion, et l’inspection des services comptables étant absents, le comptable est passé maître dans la fructification des allocations budgétaires à son profit et parfois au profit du chef de la mission diplomatique et avec sa bénédiction.

Les comptes rémunérés auprès des banques par lesquels transitent les bourses des étudiants et les salaires du personnel avant de leur être versés, les manipulations du taux de chancellerie au moment des paiements, le trafic sur comptes en devises, les factures d’achat de biens et de services fictifs, la revente en local des produits achetés en duty-free à travers la complicité du personnel et même de réseaux externes etc. sont autant de pratiques qui font l’originalité de nos missions mais qui n’échappent pas aux autorités du pays hôte qui le leur rendent bien dans leurs relations. Ces pratiques sont d’ailleurs couvertes par les soins qu’apportent nos chefs de missions diplomatiques et leurs comptables dans la disparition des documents et pièces comptables. Ainsi les archives sont toujours inexistantes ou dans un état empêchant leur consultation.

Dans cette situation, l’on comprend que les missions diplomatiques et consulaires dans leur état actuel sont loin de servir le pays.

II- Qu’attend-t-on des missions diplomatiques et consulaires de Mauritanie à l’étranger ?

Ces missions, comme leur nom l’indique ont un objet celui d’assurer une présence de notre pays auprès d’un pays hôte. Cette présence se matérialise par deux rôles que doivent jouer ses missions. L’un à l’égard de l’Etat hôte à travers la volonté des deux Etats d’assurer le suivi et la coordination de leur coopération dans tous les domaines . Le second à travers l’encadrement et l’assistance des ressortissants du pays sur la terre de l’Etat hôte.

Au niveau du rôle de coordination et de coopération.

Pour illustrer cette mission voici comment le chef d’Etat d’un pays dont la diplomatie est l’une des plus efficace d’Afrique décrit le rôle joué par sa diplomatie :

« De par ses qualités, la force de sa personnalité et son esprit d'initiative, l'ambassadeur a le devoir de donner une image vivante et réelle de notre pays.
Le comportement et la conduite exemplaires de tout le personnel exerçant dans nos missions et ambassades et une gestion saine et rationnelle constituent autant de facteurs propres à conforter cette image.

C'est dire la nécessité pour tous de s'engager dans le travail sérieux, fondé sur une vision claire de la politique du pays -- qui a bénéficié d'un consensus national -- et des objectifs qu'elle vise à réaliser dans l'intérêt général. Leur mission n'en sera que facilitée et ils auront l'autorité morale nécessaire pour l'accomplissement de leurs lourdes responsabilités de la façon la meilleure.L'une de ces responsabilités , et non des moindres, consiste à faire connaître la politique du pays et à expliciter ses programmes et objectifs, non seulement à travers les canaux officiels, ce qui est naturel, mais aussi à travers la presse et autres moyens de communications, de manière à lui garantir respect, considération, compréhension et appui et à renforcer le prestige dont elle jouit non seulement dans le pays hôte, mais aussi dans la région où le diplomate exerce. Je n'ai nul besoin d'attirer votre attention sur les efforts que vous êtes appelés à déployer à cette fin.C'est que dans le développement de la coopération et des échanges commerciaux et techniques avec l'étranger, le rôle de nos missions diplomatiques est essentiel à une époque où la conception de la diplomatie a évolué. D'une action qui ne dépassait guère les manifestations de courtoisie et l'apparat, l'activité diplomatique est devenue, pour une large part, une action soutenue, tendant à la conquête de nouveaux marchés pour les produits nationaux et à la recherche d'opportunités de financement et d'investissement. »

Désormais, l'aptitude des ambassadeurs eux-mêmes, à assurer l'ouverture des marchés extérieurs aux produits tunisiens, à faire connaître ces produits ainsi que les possibilités de coopération et d'investissement dans notre pays, compteront parmi les principaux critères que nous adopterons dans l'évaluation des résultats de leur action et de leur tâche.

La situation des colonies tunisiennes constitue l'un des principaux axes de notre politique nationale.Aussi, considérons-nous que le rôle des missions diplomatiques et consulaires dans l'encadrement de ces colonies et la préservation de leur sécurité et de leurs droits n'est pas de moindre importance que leurs autres devoirs.

J'ai eu l'occasion, à maintes reprises, d'évoquer la question de l'émigration, les mutations qu'elle a connues du fait des développements de la crise économique mondiale et de ses retombées sur les politiques des pays d'accueil, ainsi que les pressions accrues subies par les émigrés en ce qui concerne leurs conditions de travail et de résidence, sans compter les problèmes nés du poids croissant de la deuxième génération et la problématique qui en découle et qui a trait essentiellement à leur vie familiale et à la consolidation de leurs liens avec la patrie.

Nul doute que nos colonies sont conscientes du rôle qui leur incombe dans le renforcement de nos plans de développement et la réalisation de projets économiques. Elles ont, du reste, apporté leur contribution à l'effort national.

Nos représentations sont appelées à être en contact permanent avec ces colonies et à inciter les travailleurs parmi elles à épargner davantage, à encourager les hommes d'affaires à investir dans leur pays, en faisant valoir les opportunités et les avantages qui leur sont offerts. » (Allocution du Président de la république tunisienne Zine El Abidine Ben Ali à la clôture de la conférence des ambassadeurs - Carthage, 1er août 1989)

III-Quels instruments de gestion pour la mission diplomatique ?

La comptabilité denier et matière : des documents et….des principes

La comptabilité des ambassades est une comptabilité denier et matière , tenue par le comptable de la mission. C’est une comptabilité tenue à l’image de la comptabilité ménagère. Une présentation en « Revenu/dépenses ». Les allocations faisant ici figure de revenu. Aucune information ne transparaît de cette comptabilité… jusqu’à ce qu’apparût la comptabilité à partie double. Mais cette comptabilité pourra-t-elle aider à palier les insuffisances de celle à partie simple jusque-là utilisée ?

Pour répondre à cette question voyons comment le comptable diplomatique et consulaire enregistre les opérations de la mission. La comptabilité des comptables des missions diplomatiques, en tant que comptable secondaires du Trésor, utilise quelques comptes issus de trois classes :

- la classe 3 : les comptes de liaison. Recettes (390.21) et dépenses (390.20)
- La classe 4 : comptes d’imputation provisoire en recettes (476.4) et en dépenses (472.4)
- La classe 5 : compte caisse (561.4), compte banque (551.4) et compte mouvements de fonds (581.4)

A cette comptabilité denier, s’ajoute celle des valeurs inactives qui retrace les opérations de vente au comptant de ces valeurs (timbres, tickets etc.)

Ainsi la comptabilité des postes diplomatiques donne lieu à des opérations d’enregistrement simples. Des recettes enregistrées au comptant et des dépenses sur crédits délégués à la mission diplomatique (crédits budgétaires ouverts par la loi de finances aux différents postes diplomatiques et consulaires) et les dépenses induites par les variations de change.

Ainsi un comptable qui émettrait une dépense dont il et assignataire créditera un compte dépense (type 390.20) et débitera un compte caisse (561.4) ou banque (551.4). Les comptes de dépense augmentant au débit et diminuant au crédit.

Il aura donc réalisé un enregistrement correct de l’opération du point de vue comptable. Cette opération portée au livre-journal, puis au grand-livre enfin, un extrait du grand-livre constituant un bordereau mensuel de versement, accompagné des pièces justificatives des recettes et des dépenses est expédié au Trésorier général de Mauritanie pour centralisation.

Mais là ou le bât blesse et où la comptabilité ne peut strictement rien c’est la grande manipulation qui touche les montants figurants dans les pièces justificatives de dépense accompagnant les bordereaux.

En effet, soit par eux-mêmes et à leur profit, soit par connivence avec l’ordonnateur de la mission, les comptables se livrent à la production « vraies-fausses » pièces justificatives. Celles peuvent être rangées en une multitude de catégories dont voici quelques unes ostensibles et notoires !

- Les fausses factures (exemples : achat d’un bien ou d’un service fictif)
- Les factures surévaluées (Un bien ou un service est facturé plusieurs fois sa valeur réelle)
- Les factures d’achat morcelé (un bien est acheté dégroupé pour bénéficier sur chaque facture de frais de transport ou de livraison fictifs)
- Les reçus de frais divers à l’occasion de réceptions, d’invitations fictives ou de déplacements sans objets.
- Etc.

Il est donc facile de centraliser la comptabilité d’un comptable secondaire par un comptable principal, mais quelle efficacité à cela sur la réalité de la gestion comptable du poste diplomatique.

Ce formalisme, certes nécessaire cache des réalités de dilapidation des deniers publics. Une dilapidation de ces crédits alloués à ces postes diplomatiques qu’aucune comptabilité ne peut appréhender. Et cela porte sérieusement préjudice aux moyens alloués à la mission et fait d’ailleurs que nos ambassades sont inefficaces et souvent dans un délabrement visible. Et de cette situation ne profite personne à part un comptable, un ordonnateur et un réseau local bien huilé de production de fausses factures et autres canaux de détournement.

S’il est vrai que le comptable produit une comptabilité, à savoir des documents, il reste que cette comptabilité est loin de répondre aux principes mêmes qui doivent régir son établissement et notamment à celui de la sincérité. Si la régularité formelle est respectée, la sincérité est absente. L’écriture comptable ne faisant pas ressortir la réalité de la gestion du poste comptable, elle s’analyse en une transcription formelle, en classes, comptes et sous-comptes d’opérations rapportant des « mouvements de fonds à l’initiative du comptable » mais ne peuvent faire apparaître l’essentiel, les malversations, dilapidation et détournements « réguliers » des ressources publiques.

En effet, il est impératif que la production d’une comptabilité par un poste comptable soit accompagnée d’une appréciation des pièces justificatives fournies à travers notamment :

- Une grille de lecture établie à l’avance pour chaque poste diplomatique et consulaire rapportant des indices, dans le pays considéré, pour la valeur de biens et de services notamment ceux auxquels recours les missions diplomatiques et consulaires (biens meubles ou immeubles, services locaux etc.). Cette grille est actualisée chaque année pour tenir compte de la variation des prix dans le pays considéré. Une copie en est transmise au responsable du poste diplomatique et consulaire pour information. Cette grille de lecture est tenue par les services de la Trésorerie générale, pour apprécier les montants figurant dans les pièces de dépenses fournies par les comptables avec leurs bordereaux.

- Un historique des comptes des différents postes comptables, permettant de dégager sur une période donnée les variations dans la gestion du poste (consommation des crédits, types de dépenses etc.) afin de déceler les fonctionnements erratiques ou les dysfonctionnements dans l’emploi des crédits alloués.

- Une mission périodique de « contrôle sur pièce et sur place » qui se rendrait dans les missions diplomatiques pour évaluer la gestion, la réalité des biens et des services, leur valeur réelle sur le marché local et la sincérité de la tenue comptable. Il suffirait ainsi par exemple que « l’inspection générale des ambassades » du Ministère des Affaires étrangères et de la coopération (disposant d’un budget pour 2008 de 9 millions 452 mille ouguiyas) se mettent à jouer le rôle qui lui est dévolu et à bénéficier des moyens pour ce faire.

D’autres solutions pourraient être envisagées pour donner à la comptabilité des postes diplomatique et consulaire une « réalité » . Car quel que soit le mode de comptabilisation (simple ou à partie double) la vérité de la gestion des deniers publics ne peut transparaître qu’à travers un contrôle rigoureux des pièces comptables et de l’activité de ceux qui les tiennent au « secondaire. »

Sans cela la comptabilité sera probablement régulière (car respectant les modes d’enregistrement) mais elle ne sera jamais ni sincère ni fiable et ne donnera jamais une image fidèle de la gestion comptable de nos postes diplomatiques et consulaires. Prolongeant à l’extérieur une gabegie de l’intérieur.

Mais les moyens financiers fournis aux ambassades ne sont qu’une logistique pour réaliser leurs objectifs. Nous avons vu les handicaps comptables qui ne sont certes pas étrangers à l’immobilisme de nos missions diplomatiques mais peut-on évaluer leur « rentabilité » ?

IV- Peut-on évaluer la rentabilité d’une mission diplomatique ou consulaire ?

La réponse à cette question est certainement positive. Mais il convient de dire qu’il ne peut s’agir d’une évaluation quantitative qui raisonnerait en termes de prix mais à travers une optique qualitative en termes de coût-avantage.

Si les coûts sont connus notamment à travers les allocations budgétaires, les avantages se doivent d’être précisés. Ils pourraient tenir en une question : quels sont les avantages que l’Etat attend de son ambassade dans un pays donné ?

Ces avantages peuvent être identifiés principalement aux niveaux suivants : diplomatique, commercial, culturel, technique etc.

Ces avantages peuvent aussi se concevoir en ce que l’Etat donne et reçoit à travers la coopération dynamique dont l’ambassade ou le consulat est la cheville ouvrière.
Si ces attentes sont définies, il reste à s’interroger sur la possibilité de les évaluer à travers un outil d’appréciation de l’activité de la mission. L’on pourra préconiser l’introduction d’une comptabilité diplomatique de programmes.

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La comptabilité diplomatique de programme

Le rôle du chef de mission est d’autoriser les dépenses, celui du comptable assignataire est de les payer. Dans ce processus, la comptabilité de programmes aura un rôle essentiel dans la synchronisation des autorisations et des paiements. D’autre part, cette comptabilité déterminera le calendrier des engagements de la mission et permettra d’apprécier l’équilibre prévisionnel de trésorerie par référence bien entendu au niveau des crédits budgétaires délégués à l’ambassade.

Elle fournira une information précieuse pour les gestionnaires des missions diplomatiques et les autorités centrales par le rattachement des charges financières d’intervention de ces missions aux programmes assignés. En somme cette comptabilité de programme permettra de dégager à travers la relation coût-avantage, une appréciation de l’apport de la mission diplomatique ou consulaire au pays.

Certes, si le coût est connu, quel pourrait être l’appréciation des avantages résultant d’une mission diplomatique ?

La réponse à cette question résulte uniquement dans la capacité des autorités centrales en collaboration avec les chefs de missions à fixer un « canevas » d’objectifs et de réalisations à atteindre sur une période déterminée (annuelle ou pluriannuelle). Les résultats serviront à apprécier l’efficacité de la mission. Ainsi, l’utilisation des taux de réalisation des programmes culturels, commerciaux, économiques assignés aux ambassades dans le pays hôte sur la base de lettres de missions précises délivrées aux responsables de ces ambassades, seront de bons indicateurs pour évaluer leur rendement pour la nation.

Fixation des objectifs pour chaque ambassade et consulats, hiérarchisation des objectifs par priorité, affectation d’un indice de réalisation en fonction de la priorité.

Pour ce faire, il faudrait que la philosophie qui a guidé, jusque-là, la diplomatie mauritanienne soit revue et corrigée eut égard aux exigences d’un monde en pleine mutation dans ses relations et ses échanges.

En effet, la diplomatie mauritanienne a toujours été un simple instrument de relais politique et moins un outil efficace au service d’un rayonnement culturel, économique et technologique à valeur ajoutée pour le développement de la nation. Les ambassades de Mauritanie se doivent désormais de remplir une mission pleine et entière et non plus seulement le rôle très restreint de relais politique, de centre d’accueil de responsables en mission et de payeur de bourse pour les étudiants.

Un comptable secondaire disposant d’une comptabilité sincère et sous surveillance des services du Trésor, un chef de mission disposant d’une comptabilité administrative contradictoire, des services centraux partageant avec les missions une comptabilité de programme pour évaluer leurs activités et en tirer les conclusions nécessaires pour l’élaboration d’une stratégie diplomatique à tous les niveaux ( culturels, économiques etc.) au bénéfice du pays, voilà une structure au service de la nation.

Une telle articulation d’instruments comptables financiers, administratifs et de programmes est un préalable à toute volonté de faire de nos missions diplomatiques et consulaires des instruments au service du pays. Car c’est dans l’opacité financière, le laisser-aller d’une gestion au grès des responsables des missions et de leurs comptables que se situe le premier niveau de l’inefficacité qui touche ces missions.

Le second niveau reste à traiter à une echelle centrale, à savoir faire du Ministère des Affaires étrangères , un département qui met en place une stratégie globale dans laquelle s’inscrivent les instruments de gestion précités dans le cadre d’une politique qui privilégie l’intérêt supérieur de la nation , loin de cercles d’influence qui font de l’intérêt de quelques uns, un intérêt d’Etat. Mais cela est-il pour demain ?

Pr ELY Mustapha